Các quy định về chuyển nhượng carbon rừng nằm trong khuôn khổ pháp lý chung về chuyển nhượng carbon, trong đó có những quy định về tham gia vào các thị trường carbon như: thị trường bắt buộc, thị trường tự nguyên, thị trường quốc tế; quy định về phát triển thị trường carbon trong nước.
Năm 2012, Thủ tướng ban hành Quyết định số 1775/QĐ-TTg ngày 21/11/2012 phê duyệt Đề án quản lý phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính; quản lý các hoạt động kinh doanh tín chỉ carbon ra thị trường thế giới, trong đó có đề cập đến những quy định đầu tiên về mua bán, chuyển giao tín chỉ carbon ra thị trường thế giới.
Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 3/6/2013 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về chủ động ứng phó với BĐKH, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường cũng nêu ra một trong những nhiệm vụ quan trọng là “Thúc đẩy các hoạt động giảm phát thải KNK phù hợp với điều kiện của nước ta trên cơ sở hỗ trợ tài chính và công nghệ của các quốc gia và tổ chức quốc tế. Phát triển thị trường trao đổi tín chỉ carbon trong nước và tham gia vào thị trường carbon toàn cầu”.
Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 với những quy định mới về mua bán tín chỉ và hạn ngạch phát thải KNK cũng lần đầu tiên chế định việc tổ chức và phát triển thị trường carbon như là công cụ kinh tế để thúc đẩy giảm phát thải KNK trong nước, góp phần thực hiện đóng góp về giảm nhẹ do Việt Nam cam kết khi tham gia Thỏa thuận Paris về BĐKH.
Nghị định số 06/2022/NĐ-CP ngày 07/01/2022 của Chính phủ về giảm nhẹ phát thải KNK và bảo vệ tầng ozone cũng có một số quy định liên quan đến chuyển nhượng carbon rừng, cụ thể: Khoản 5 Điều 3 quy định: “Cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ carbon là các cơ chế thực hiện việc đăng ký, triển khai các chương trình, dự án giảm nhẹ phát thải KNK và tạo tín chỉ carbon theo các phương pháp được quốc tế hoặc Việt Nam công nhận. Tín chỉ carbon từ các chương trình, dự án được trao đổi trên thị trường carbon hoặc bù cho lượng phát thải KNK vượt quá hạn ngạch được phân bổ”. Điều 8 Nghị định quy định về tăng cường hấp thụ KNK cũng nêu rõ: “Các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư là chủ rừng hoặc người sử dụng đất xây dựng và thực hiện các biện pháp quản lý rừng bền vững, bảo vệ và nâng cao tỷ lệ che phủ, sinh khối và chất lượng rừng để tăng khả năng hấp thụ KNK thì được tham gia các cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ carbon trong nước, quốc tế phù hợp với quy định của pháp luật và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”. Ngoài ra, Điều 16 cũng quy định đối tượng tham gia thị trường carbon trong nước bao gồm những tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư được nêu tại Điều 8.
Như vậy, có thể thấy Nghị định 06/2022/NĐ-CP là văn bản pháp lý đầu tiên có những quy định liên quan đến carbon rừng tham gia vào cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ carbon trong nước và quốc tế. Khi tín chỉ carbon rừng được tham gia vào cơ chế này thì carbon rừng có thể được thừa nhận là một trong những tài sản rừng và khi là tài sản rừng thì quyền quyết định thuộc về chủ rừng như được quy định tại Điều 8 của Nghị định.
Mặc dù nội dung carbon rừng đã được đề cập tại các văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là tại Nghị định 06/2022/NĐ-CP, tuy nhiên, vấn đề chuyển nhượng tín chỉ carbon rừng vẫn thiếu những quy định cụ thể để có thể thúc đẩy các tiến trình đàm phán thương mại. Để khắc phục bất cập này, trước tiên cần nhận diện những khoảng trống trong khuôn khổ pháp lý, từ đó có cơ sở đề xuất sửa đổi, bổ sung các thể chế, chính sách tương ứng, phù hợp.
Từ những quy định nêu trên, có thể nhận thấy chính sách carbon rừng còn có một số thiếu hụt như sau:
1. Thứ nhất, Việt Nam chưa có quy định về sở hữu carbon rừng trong mối quan hệ với quyền sở hữu rừng, quyền sử dụng rừng trong khi đây là điều kiện rất quan trọng để thực hiện chuyển nhượng carbon rừng.
2. Thứ hai, Việt Nam cũng chưa có quy định về carbon rừng khi được xác nhận dưới dạng tín chỉ carbon là tài sản của rừng cũng như sản phẩm hàng hóa của rừng được “đối xử” ngang bằng như gỗ hay lâm sản ngoài gỗ.
3. Thứ ba, carbon rừng chỉ trở thành sản phẩm hàng hóa để chuyển nhượng khi được xác nhận là tín chỉ phải qua quá trình nghiên cứu khả thi, lập dự án theo tiêu chuẩn carbon phù hợp, thẩm tra hồ sơ, xác nhận tín chỉ, phát hành và chuyển nhượng, trao đổi, bù trừ. Đây là một quá trình đặc thù, khác với nhiều lĩnh vực khác bởi nhiều giai đoạn phải được các tổ chức độc lập thực hiện, trong khi các quy định hiện hành ở Việt Nam chưa có hoặc có nhưng không phù hợp với thị trường carbon và thông lệ quốc tế.
4. Thứ tư, Việt Nam đang thiếu những quy định về thể chế chung đối với carbon rừng. carbon rừng đang trong hai xu hướng: một là, dùng để chuyển nhượng bằng các thỏa thuận giảm phát thải (ERPA) hoặc trao đổi, chuyển nhượng, bù trừ tín chỉ carbon theo thị trường theo Luật Bảo vệ Môi trường; hai là, carbon rừng được hình thành từ chống mấy rừng, chống suy thoái rừng, hấp thụ và lữu giữ từ các hoạt động khôi phục rừng lại được quy định là một loại hình dịch vụ môi trường rừng theo Luật Lâm nghiệp. Rõ ràng, hai xu hướng này có những điểm đồng nhất nhưng cũng có những điểm khác biệt, do đó phải cần có một thể chế thống nhất đối với carbon rừng thì mới có thể hài hòa hóa giữa giao dịch tín chỉ carbon rừng theo thị trường và theo cung ứng dịch vụ môi trường rừng.
5. Thứ năm, do đặc thù của tín chỉ carbon rừng được hình thành từ các hoạt động để giảm phát thải từ rừng hay những hoạt động tăng hấp thụ và lưu giữ carbon rừng, tham gia thị trường carbon phải qua quá trình như đầu tư, kinh doanh tín chỉ carbon. Hiện đang thiếu quy định về hình thức đầu tư kinh doanh tín chỉ carbon rừng cho các doang nghiệp nước ngoài đầu tư vào lĩnh vực này ở Việt Nam. Các doanh nghiệp đang rất lúng túng lựa chọn hình thức đầu tư.
6. Thứ sáu, quản lý nhà nước đối với carbon rừng còn nhiều hạn chế. Nội dung quản lý Nhà nước về carbon rừng như điều tra, thống kê, kiểm kê, theo dõi diễn biến và giám sát carbon rừng chưa được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật. carbon rừng chưa phải là chỉ tiêu kiểm kê, thống kê, theo dõi diễn biến nên chưa được công bố về tổng trữ lượng, tăng giảm trong các kỳ tổng điều tra rừng, thống kê rừng, theo dõi diến biến rừng hằng năm. Giá trị của carbon rừng chưa được định giá, chưa được tính vào giá trị của rừng. Bản đồ trữ lượng carbon rừng như Hình 1 chưa phải là bản đồ carbon rừng quốc gia và chưa được cập nhật thường xuyên. Quy hoạch giảm phát thải từ rừng cho đóng góp NDC gắn với quy hoặc ba loại rừng chưa được tính đến. Trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan Nhà nước đối với quản lý carbon rừng chưa rõ và chưa được quy định.
Nhằm góp phần khắc phục những khoảng trống nêu trên, hệ thống cơ sở pháp lý cần được bổ sung các quy định về sở hữu carbon rừng, quy định carbon rừng là lâm sản và quản lý carbon rừng, cụ thể:
Về quy định carbon rừng là lâm sản, để carbon rừng là lâm sản và trở thành hàng hóa như các loại lâm sản khác, tại khoản 16, Điều 2, Luật Lâm nghiệp phải được bổ sung thêm carbon được được hấp thụ và lưu giữ trong rừng là một loại lâm sản. Khi đã được công nhận là một loại lâm sản thì các nội dung liên quan đến quản lý, sử dụng carbon rừng cần được quy định chi tiết tại các điều trong Luật Lâm nghiệp và các văn bản dưới luật.
Về quy định sở hữu carbon rừng, để xác định rõ về quyền carbon rừng, trước hết cần bổ sung một số quy định về quyền sở hữu carbon rừng, quyền sử dụng carbon rừng nằm trong quyền sở hữu rừng và quyền sử dụng rừng hiện được quy định tại khoản 10, khoản 11, Điều 2; Điều 7 về sở hữu rừng và các điều liên quan khác của Luật Lâm nghiệp. Theo đó, các văn bản dưới luật phải sửa đổi, bổ sung một số quy định chi tiết. Nghị định số 156/2018/NĐ-CP về hướng dẫn thi hành Luật Lâm nghiệp cần phải bổ sung một điều cụ thể quy định các nội dung sau:
- Tín chỉ carbon của những khu rừng tự nhiên giao cho các tổ chức của Nhà nước (Ban quản lý rừng đặc dụng, Ban quản lý rừng phòng hộ, Công ty Lâm nghiệp Nhà nước) thì thuộc quyền sở hữu Nhà nước. Cơ quan Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với rừng tự nhiên có quyền quyết định về xây dựng, phát hành tín chỉ carbon rừng; giao dịch, chuyển nhượng tín chỉ carbon rừng được hình thành từ rừng tự nhiên.
- Tín chỉ carbon của những khu rừng tự nhiên giao cho các tổ chức ngoài nhà nước, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư thì những chủ thể này là chủ sở hữu những tín chỉ carbon được tăng thêm do thực hiện các hoạt động bảo vệ rừng, khoanh nuôi, xúc tiến tái sinh rừng; tín chỉ carbon đã có trước khi giao rừng thì thuộc sở hữu Nhà nước. Như vậy đối tượng rừng này có hai nhóm chủ sở hữu tín chỉ carbon rừng, do vậy cần có quy định về đồng quản lý tín chỉ carbon rừng trong xây dựng, phát hành tín chỉ; giao dịch, chuyển nhượng tín chỉ carbon rừng.
- Tín chỉ carbon của rừng trồng là rừng sản xuất do chủ rừng tự đầu tư thì thuộc về sở hữu của chủ rừng (bao gồm các chủ rừng là tổ chức trong và ngoài nhà nước, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư được quy định tại Điều 8, Luật lâm nghiệp). Những chủ rừng này có toàn quyền quyết định về xây dựng, phát hành tín chỉ; giao dịch, chuyển nhượng tín chỉ carbon rừng. Tuy nhiên, do số lượng chủ rừng nhiều với diện tích rừng nhỏ, manh mún nên việc xây dựng, phát hành tín chỉ carbon rừng; giao dịch, chuyển nhượng tín chỉ carbon rừng có nhiều khó khăn, khó thực hiện riêng lẻ, vậy nên có quy định về cơ chế ủy quyền được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật.
- Tín chỉ carbon rừng của rừng trồng (rừng trồng đặc dụng, rừng trồng phòng hộ, rừng trồng sản xuất) do Nhà nước đầu tư thông qua các tổ chức Nhà nước (Ban quản lý rừng, Công ty lâm nghiệp Nhà nước) thì thuộc quyền sở hữu của Nhà nước.
Về quy định về quản lý Nhà nước đối với carbon rừng, cần bổ sung quy định carbon rừng là một trong các chỉ tiêu điều tra, kiểm kê, theo dõi diễn biến rừng theo giai đoạn, hằng năm tại các Điều 33, 34, 35 Luật Lâm nghiệp. Bổ sung quy định hệ thống dữ liệu carbon rừng nằm trong cơ sở dữ liệu rừng tại Điều 36 Luật Lâm nghiệp. Theo đó, sửa đổi và bổ sung các quy định liên quan đến nội dung, tổ chức, công bố quản lý, sử dụng kết quả điều tra, kiểm kê, theo dõi diễn biến, lập hồ sơ, thiết lập cơ sở dữ liệu carbon rừng tại Mục 5 gồm các Điều 33, 34, 35 và 36 Luật Lâm nghiệp và Nghị định số 156/2028/NĐ-CP cũng như các thông tư hướng dẫn.
Bên cạnh đó, Chính phủ cần ban hành bổ sung các quy định giao cho Bộ NN&PTNT, UBND các tỉnh về điều tra, đánh giá trữ lượng carbon rừng; phân vùng carbon rừng và lập bản đồ carbon rừng toàn quốc, trong đó xác định vùng giảm phát thải carbon từ rừng cho đóng góp NDC, vùng kinh doanh tín chỉ carbon rừng; bổ sung chỉ tiêu trữ lượng carbon rừng trong công bố hiện trạng rừng toàn quốc hàng năm.
Song song với đó, Chính phủ cần ban hành quy trình, thủ tục cho lập dự án đầu tư kinh doanh tín chỉ carbon rừng bảo đảm đáp ứng các tiêu chuẩn carbon rừng quốc tế; các quy định về thẩm tra dự án, xác minh tín chỉ carbon bởi các tổ chức độc lập; phát hành tín chỉ; xây dựng cơ chế tài chính carbon rừng và chia sẻ lợi ích phù hợp với các loại dự án.
Cuối cùng, do tín chỉ carbon rừng là loại hàng hóa đặc biệt nên để khuyến khích các doanh nghiệp đầu tư vào kinh doanh tín chỉ carbon rừng, Chính phủ ban hành Nghị định hướng dẫn thi hành của Luật đầu tư năm 2020 về cơ chế, chính sách để khuyến khích các doanh nghiệp nước ngoài đầu tư theo hợp đồng BBC[1] vào kinh doanh tín chỉ carbon rừng. Đây là hình thức hợp đồng được ký kết giữa các nhà đầu tư trong nước với nhà đầu tư nước ngoài, hoặc giữa các nhà đầu tư trong nước hoặc giữa các nhà đầu tư nước ngoài theo thủ tục cấp giấy chứng nhận đầu tư nhằm hợp tác kinh doanh phân chia lợi nhuận và phân chia tín chỉ carbon rừng mà không thành lập tổ chức kinh doanh.
